Para Associação Jogo Positivo, medida da Prefeitura do Rio de Janeiro cria insegurança jurídica, limita investimentos e pode fortalecer mercado ilegal de jogos
O Brasil foi um dos últimos países do mundo democrático a legalizar e regulamentar o mercado de jogos e apostas. Em dezembro de 2018, o Congresso Nacional aprovou e o então Presidente da República, Michel Temer, sancionou a Lei nº 13.756/2018, que instituiu no ordenamento jurídico brasileiro a modalidade de apostas de quota fixa e conferiu autorização legal para sua exploração no território nacional.
Importa esclarecer que a Lei nº 13.756/2018 não regulamentou integralmente a atividade. A norma criou a base jurídica necessária para a exploração das apostas de quota fixa e determinou que sua implementação dependia de regulamentação posterior pelo Poder Executivo Federal, responsável por definir requisitos operacionais, mecanismos de fiscalização, critérios de licenciamento, regras de integridade, prevenção à lavagem de dinheiro e proteção aos consumidores.
Apesar da autorização legislativa concedida em 2018, a regulamentação necessária para a efetiva implementação do mercado não foi concluída nos quatro anos subsequentes, durante o governo do Presidente Jair Bolsonaro. Como consequência, o país permaneceu sem um ambiente regulado capaz de garantir arrecadação tributária, proteção aos consumidores, combate ao mercado ilegal e segurança jurídica aos operadores, embora a atividade já estivesse autorizada em lei.
Somente a partir de 2023, já no governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o Brasil passou a enfrentar de forma estruturada o desafio da regulamentação da indústria de jogos e apostas, promovendo a edição da Lei nº 14.790/2023 e de diversos atos normativos complementares voltados à organização do mercado regulado.
O desenvolvimento do mercado regulado brasileiro, portanto, não pode ser atribuído a um único governo. Trata-se de uma política pública de Estado construída ao longo de diferentes administrações federais, envolvendo o Congresso Nacional, o Poder Executivo, os Estados, os órgãos reguladores e o Supremo Tribunal Federal, responsável por definir importantes balizas constitucionais para a exploração dos serviços lotéricos no Brasil.
E os resultados vieram rapidamente. Em 2025, primeiro ano completo de funcionamento do mercado regulado de apostas de quota fixa no Brasil, as operadoras autorizadas registraram aproximadamente R$ 37 bilhões em receita bruta de jogos (Gross Gaming Revenue – GGR), gerando cerca de R$ 9 bilhões em arrecadação tributária e aproximadamente R$ 10 bilhões quando consideradas as destinações legais, outorgas e demais receitas públicas vinculadas ao setor.
Ao longo de 2025, 25,2 milhões de brasileiros realizaram apostas em operadores autorizados, enquanto mais de 25 mil sites ilegais foram bloqueados pelas autoridades competentes. Os números demonstram que a regulamentação não apenas amplia a capacidade arrecadatória do Estado, mas também fortalece a proteção dos consumidores, a integridade do mercado e o combate efetivo à clandestinidade.
A experiência brasileira demonstra que a regulamentação não cria a demanda pelo jogo. A demanda já existe e historicamente esteve presente na sociedade brasileira. O que a regulamentação faz é transferir essa atividade para um ambiente supervisionado pelo Estado, permitindo a fiscalização das operações, a proteção dos consumidores, a prevenção de ilícitos, a arrecadação de recursos públicos e a implementação de políticas de jogo responsável.
No mesmo contexto de modernização regulatória, a Loteria do Estado do Rio de Janeiro – LOTERJ – promoveu, em 2023, o credenciamento de mais de 26 empresas operadoras. Essas empresas passaram a gerar tributos, empregos e investimentos, além de se submeterem a rigorosos requisitos legais, regulatórios e de compliance, observando padrões nacionais e internacionais de governança, integridade, prevenção à lavagem de dinheiro e proteção ao consumidor.
As licenças concedidas pela LOTERJ contemplaram, entre outras modalidades, a instalação e operação de equipamentos certificados de Video Lottery Terminal (VLT), devidamente homologados e autorizados nos termos da regulamentação estadual vigente.
Embora o Governo do Estado do Rio de Janeiro tenha regulamentado a utilização desses equipamentos em conformidade com a legislação federal e com os normativos estaduais aplicáveis, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro passou a impedir a emissão de alvarás para sua instalação em bares, restaurantes, sports bars e outros estabelecimentos comerciais da capital.
Na prática, tal medida inviabiliza a prestação de um serviço público lotérico estadual regularmente instituído, regulado e delegado pela LOTERJ a operadores legalmente credenciados.
Posteriormente, durante período em que exercia interinamente a chefia do Poder Executivo Municipal, o Prefeito Eduardo Cavaliere determinou o cancelamento de alvarás e proibiu o funcionamento de equipamentos de apostas eletrônicas e videoloterias na cidade do Rio de Janeiro. A restrição alcançou inclusive estabelecimentos que já possuíam autorização para funcionamento, ressalvando-se apenas as unidades lotéricas vinculadas à Caixa Econômica Federal.
A medida, além de criar uma situação de evidente assimetria concorrencial, acaba por restabelecer, na prática, uma exclusividade que não encontra respaldo na atual ordem constitucional brasileira.
Isso porque o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento segundo o qual a União não detém monopólio sobre a exploração dos serviços lotéricos, reconhecendo a competência material dos Estados e do Distrito Federal para instituir, regulamentar e explorar seus próprios serviços lotéricos, observadas as balizas da legislação federal.
Nos julgamentos da ADPF 492, da ADPF 493 e da ADI 4.986, o STF decidiu que os Estados e o Distrito Federal possuem competência para instituir e explorar serviços lotéricos próprios, afastando a interpretação de monopólio federal até então atribuída à matéria. A Corte reconheceu que a exploração lotérica integra a competência material dos entes federativos e que a União não possui exclusividade constitucional sobre a atividade.
Antes de qualquer posicionamento conclusivo sobre o tema, alguns esclarecimentos se mostram indispensáveis.
Esclarecimentos necessários
1. O Supremo Tribunal Federal decidiu a questão em 2020
Em setembro de 2020, o STF reconheceu que a exploração de loterias não constitui atividade exclusiva da União, assegurando aos Estados e ao Distrito Federal competência para instituir e explorar seus próprios serviços lotéricos, observadas as normas gerais federais.
2. A LOTERJ possui tradição institucional e atribuição legal consolidada
Desde 1940, a LOTERJ regulamenta, planeja, coordena, explora e controla os serviços lotéricos no Estado do Rio de Janeiro, gerando recursos financeiros para políticas públicas e contribuindo para o enfrentamento do mercado ilegal de jogos em suas mais diversas modalidades.
3. Existe procedimento público de seleção e credenciamento
Por meio do Edital de Credenciamento nº 01/2023, publicado em abril de 2023, a LOTERJ instituiu procedimento público para habilitação de pessoas jurídicas qualificadas à exploração dos serviços públicos lotéricos.
O credenciamento contempla a operação de modalidades lotéricas por meio de acesso on-line, VLTs, POS (Point of Sale), terminais e totens, abrangendo modalidades previstas na legislação brasileira e quaisquer outros jogos lotéricos virtuais compatíveis ou correspondentes a modalidades autorizadas e vigentes.
4. As empresas operadoras estão sujeitas a rigorosos padrões de compliance
As empresas credenciadas devem apresentar documentação técnica robusta e certificações emitidas por laboratórios independentes internacionalmente reconhecidos.
Tais certificações atestam conformidade com padrões internacionais de integridade, segurança e transparência, incluindo as normas técnicas GLI-19 e GLI-20, amplamente adotadas pelos principais mercados regulados do mundo.
5. O credenciamento é oneroso e gera receitas para o Estado
As empresas licenciadas recolhem ao Estado do Rio de Janeiro o valor fixo atualizado de R$ 5 milhões, além de contribuição variável correspondente a 5% do Gross GamingRevenue (GGR) mensal.
6. A legislação federal respeita a autonomia regulatória dos Estados
A Lei Federal nº 14.790/2023, especialmente em seu artigo 35, § 8º, preserva a autonomia dos Estados para regulamentar e explorar seus serviços lotéricos, em consonância com o pacto federativo e com a jurisprudência do STF.
7. Existem mecanismos de proteção aos apostadores
As operações licenciadas observam protocolos de identificação e segurança conhecidos internacionalmente como KYC (Know Your Customer), que incluem verificação de identidade, controle etário, rastreabilidade das operações e mecanismos de prevenção a fraudes e ilícitos financeiros.
8. A atividade possui relevante finalidade social
A arrecadação da LOTERJ possui destinação predominantemente social. Aproximadamente 70% dos recursos arrecadados são direcionados a programas e ações de interesse público no Estado do Rio de Janeiro.
Somente em 2024, mais de R$ 7 milhões foram investidos em projetos sociais apoiados pela LOTERJ.
9. As videoloterias já são utilizadas em outras unidades da Federação
Modelos semelhantes já se encontram em operação em outros Estados brasileiros, como o Paraná, inclusive em sports bars e espaços de entretenimento, sem que isso represente qualquer afronta à legislação vigente.
10. VLTs não se confundem com caça-níqueis ou cassinos
A tecnologia empregada nos VLTs, POS e terminais homologados difere substancialmente das antigas máquinas caça-níqueis clandestinas.
Os equipamentos operam conectados a sistemas centrais de monitoramento em tempo real, submetidos a certificações independentes, auditorias permanentes e fiscalização regulatória.
O gerador de números aleatórios não pode ser manipulado localmente, como ocorria nos equipamentos ilegais do passado. Além disso, os pagamentos são realizados exclusivamente por meios eletrônicos rastreáveis, como PIX, vinculados à identificação do apostador mediante CPF.
11. A implantação da atividade já avança em municípios fluminenses
A operação de ambientes destinados à exploração de modalidades lotéricas autorizadas pela LOTERJ já é uma realidade em municípios do Estado do Rio de Janeiro. O Município de Niterói, por exemplo, já conta com espaço em funcionamento, demonstrando a viabilidade prática do modelo regulado e fiscalizado pela autarquia estadual.
Outros municípios fluminenses também estudam ou se encontram em processo de implantação de operações semelhantes, atraídos pelo potencial de geração de empregos, arrecadação tributária, desenvolvimento econômico local e fortalecimento das políticas públicas de proteção aos consumidores e a assistência social financiadas pelos recursos lotéricos.
Esse cenário evidencia que a resistência observada na Capital não representa uma posição uniforme no Estado do Rio de Janeiro. Ao contrário, diversos municípios vêm reconhecendo que a exploração regulada da atividade, sob fiscalização permanente da LOTERJ e observância das normas federais e estaduais, constitui instrumento legítimo de desenvolvimento econômico, arrecadação pública e promoção do jogo responsável.
Os impactos da proibição municipal
Sob a ótica jurídica, a restrição imposta pelo Município do Rio de Janeiro inviabiliza a execução de uma atividade econômica e de um serviço público respaldados por decisões do Supremo Tribunal Federal, pela legislação federal e pela regulamentação estadual vigente.
Mais do que isso, a medida cria insegurança jurídica para investidores e operadores que confiaram na validade dos atos administrativos praticados pelo Estado do Rio de Janeiro, adquiriram licenças onerosas, realizaram investimentos, contrataram pessoal e estruturaram suas operações em conformidade com as exigências legais e regulatórias.
Sob a perspectiva econômica, a medida afeta investimentos realizados de boa-fé por empresas que adquiriram licenças regularmente expedidas e que projetam gerar mais de 65 mil empregos diretos e indiretos no Estado do Rio de Janeiro.
Além da geração de empregos, trata-se de uma atividade que movimenta investimentos em tecnologia, segurança da informação, compliance, marketing, meios de pagamento, auditoria, certificação e infraestrutura operacional, produzindo impactos positivos em diversos setores da economia.
Sob o aspecto social, os efeitos podem ser ainda mais preocupantes.
A experiência nacional e internacional demonstra que a simples proibição não elimina a demanda por jogos. O exemplo mais emblemático é o jogo do bicho, formalmente proibido há décadas, mas que continua amplamente difundido em diversas regiões do país.
A população não deixou de jogar porque determinada atividade foi proibida. Em muitos casos, a proibição apenas fortalece mercados paralelos, sem fiscalização, sem arrecadação pública e sem mecanismos de proteção aos consumidores.
Quando se impede a oferta de um ambiente regulado, fiscalizado e auditado, não se extingue a atividade; apenas se transfere o consumidor para mercados clandestinos ou informais, desprovidos de mecanismos de controle e responsabilização.
A proibição dos VLTs na cidade do Rio de Janeiro não apenas limita a geração de empregos, investimentos e arrecadação tributária. Também dificulta a implementação de mecanismos modernos de proteção ao consumidor, jogo responsável, prevenção ao superendividamento, combate à lavagem de dinheiro e monitoramento de comportamentos de risco.
Além disso, restringe iniciativas de educação para o jogo responsável, campanhas de conscientização e programas de prevenção que somente podem ser efetivamente implementados em ambientes regulados e supervisionados pelo Poder Público.
A experiência internacional demonstra que os países mais bem-sucedidos no enfrentamento dos riscos associados aos jogos não são aqueles que optaram pela proibição absoluta, mas aqueles que adotaram modelos de regulação inteligente, fiscalização permanente, transparência operacional e educação para o jogo responsável.
Regular significa fiscalizar, controlar, arrecadar, proteger e educar. Proibir, quando a atividade já é reconhecida, regulamentada e fiscalizada pelo próprio Estado, significa abrir espaço para a informalidade, enfraquecer a proteção dos consumidores e reduzir a capacidade do Poder Público de acompanhar uma realidade social que continuará existindo.
Em última análise, a vedação à emissão de alvarás para operações regularmente autorizadas pela LOTERJ coloca o Município do Rio de Janeiro em direção oposta não apenas às melhores práticas nacionais e internacionais de regulação responsável da indústria de jogos, mas também ao movimento já observado em outros municípios fluminenses que vêm reconhecendo os benefícios de um ambiente regulado, fiscalizado e comprometido com a proteção dos consumidores.
A Associação Brasileira do Jogo Positivo (AJP) é uma entidade dedicada à promoção do jogo responsável no Brasil. Atua na produção de conhecimento, no desenvolvimento de boas práticas e no diálogo entre operadores, reguladores, especialistas e sociedade civil para fortalecer um mercado de apostas ético, seguro, sustentável e comprometido com a proteção dos consumidores.
