Para Ricardo Couto, somente haveria extrapolação constitucional caso o Estado criasse uma modalidade de loteria inexistente na legislação federal
O debate em torno da operação dos terminais de videoloterias (VLTs) no Estado do Rio de Janeiro ganhou um novo capítulo. O governador do Rio em exercício, Ricardo Couto de Castro, encaminhou ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) uma manifestação na qual pede que seja rejeitada a ação que questiona a constitucionalidade do Decreto Estadual nº 49.804/2025, norma que regulamenta a exploração de equipamentos físicos destinados à comercialização de produtos lotéricos autorizados pela Loteria do Estado do Rio de Janeiro (LOTERJ).
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A manifestação foi apresentada em resposta à Representação de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado. Na avaliação do Ministério Público, o decreto teria extrapolado os limites do poder regulamentar do Executivo e invadido competência legislativa da União. Já o Governo do Estado sustenta que a norma apenas disciplina aspectos operacionais da atividade lotérica, sem criar novas modalidades de jogos ou apostas.
O documento encaminhado ao Tribunal possui nove páginas e apresenta os fundamentos técnicos e jurídicos utilizados pelo governo para defender a validade do decreto.
Sumário
O que regulamenta o Decreto nº 49.804/2025
Logo no início da manifestação, o governador destaca que o decreto estabelece regras para a utilização de equipamentos físicos empregados na exploração de modalidades lotéricas já autorizadas pela legislação vigente.
Entre os equipamentos abrangidos pela regulamentação estão os Video Lottery Terminals (VLTs), totens de apostas, terminais eletrônicos, Smart POS e outros dispositivos utilizados pelas empresas credenciadas pela LOTERJ.
Segundo o texto, a regulamentação foi construída para estabelecer padrões obrigatórios relacionados à segurança da operação, integridade dos sistemas, rastreabilidade das apostas e proteção dos consumidores.
Entre as medidas previstas estão:
- autenticação multifatorial para acesso aos equipamentos;
- reconhecimento biométrico facial obrigatório;
- integração com sistemas de identificação de jogadores (Know Your Customer – KYC);
- prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo;
- mecanismos para impedir o acesso de menores de idade;
- monitoramento permanente das operações;
- comunicação em tempo real com a LOTERJ.
O decreto também define conceitos técnicos relacionados aos equipamentos utilizados na operação, aos sistemas de auditoria, certificações internacionais, geração aleatória de resultados (RNG), autenticação por tokens, dashboards de monitoramento e funcionamento das lojas especializadas em videoloterias.
Equipamentos deverão cumprir requisitos internacionais
Outro ponto destacado pelo governo é que os equipamentos somente poderão entrar em operação após passarem por uma Prova de Conceito (PoC), procedimento destinado a verificar se os sistemas atendem aos requisitos técnicos exigidos pela LOTERJ.
Antes da homologação, as empresas deverão apresentar certificações emitidas por laboratórios reconhecidos internacionalmente, incluindo padrões GLI e normas ISO voltadas para segurança da informação, qualidade, privacidade e compliance. Segundo o decreto, a LOTERJ ainda poderá exigir certificações adicionais sempre que considerar necessário para garantir a segurança e a fiscalização das operações.
A regulamentação também prevê que todos os equipamentos possuam QR Codes regulatórios emitidos pela própria LOTERJ, QR Codes informativos destinados aos consumidores e placas indicando que apostas são proibidas para menores de 18 anos, além da mensagem de incentivo ao jogo responsável.
Pix obrigatório e rastreabilidade das operações
A manifestação também chama atenção para outro aspecto da regulamentação: a obrigatoriedade de utilização do Pix em todas as operações financeiras realizadas nos equipamentos autorizados.
De acordo com o decreto, depósitos e pagamentos deverão ocorrer exclusivamente pelo meio de pagamento contratado pela LOTERJ, sendo proibida a utilização de dinheiro em espécie, cartões de crédito, cartões de débito e boletos bancários.
Além disso, o Pix deverá estar vinculado ao CPF do apostador — ou ao passaporte, no caso de estrangeiros não residentes — permitindo maior rastreabilidade das operações.
O decreto ainda determina que todos os acessos, logins, logouts e interações realizadas nos equipamentos sejam registrados automaticamente em sistemas de auditoria, contendo informações como data, horário, identificação do usuário, terminal utilizado e localização geográfica do equipamento. Esses registros deverão permanecer disponíveis para fiscalização da LOTERJ.
Governo afirma que decreto não cria novos jogos
O principal argumento apresentado por Ricardo Couto de Castro é que o Decreto nº 49.804/2025 não institui qualquer modalidade inédita de jogo ou aposta. Segundo a manifestação, o ato normativo limita-se a regulamentar, em ambiente físico, modalidades lotéricas previamente autorizadas pela legislação federal, estabelecendo critérios técnicos, operacionais e de fiscalização para sua exploração no território fluminense.
Na avaliação do governador, esse ponto é essencial para afastar a alegação de inconstitucionalidade apresentada pelo Ministério Público.
Diferença entre legislar e regulamentar
Grande parte da manifestação é dedicada à explicação da divisão de competências prevista na Constituição Federal. Segundo o documento, embora a União possua competência privativa para legislar sobre sistemas de sorteios, isso não impede que os estados regulamentem a exploração dos serviços lotéricos em seus respectivos territórios.
Na interpretação apresentada pelo governador, existe uma distinção entre criar modalidades lotéricas — atribuição da União — e disciplinar a forma como essas modalidades serão exploradas pelos estados, competência que seria reconhecida pela própria Constituição.
O texto afirma que o decreto apenas exerce esse poder regulamentar, sem inovar no ordenamento jurídico.
Supremo Tribunal Federal
Para sustentar sua posição, Ricardo Couto de Castro utiliza precedentes do Supremo Tribunal Federal (STF), especialmente os julgamentos das ADPFs nº 492 e nº 493 e da ADI nº 4.986.
Segundo a manifestação, essas decisões consolidaram o entendimento de que os estados possuem competência material para explorar e regulamentar serviços lotéricos, desde que respeitem os limites estabelecidos pela legislação federal.
O documento reproduz trecho do entendimento do STF:
“A competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22, inciso XX, da CF/88) não preclui a competência material dos Estados para explorar as atividades lotéricas nem a competência regulamentar dessa exploração. Por esse motivo, a Súmula Vinculante 2 não trata da competência material dos Estados de instituir loterias dentro das balizas federais, ainda que tal materialização tenha expressão através de decretos ou leis estaduais, distritais ou municipais.”
Com base nesse entendimento, o governador afirma que somente haveria extrapolação constitucional caso o Estado criasse uma modalidade de loteria inexistente na legislação federal, hipótese que, segundo ele, não ocorre no caso do Decreto nº 49.804/2025.
Improcedência da ação
Na conclusão da manifestação encaminhada ao Tribunal de Justiça, Ricardo Couto de Castro solicita que a Representação de Inconstitucionalidade seja julgada improcedente.
Segundo o governador, o decreto representa exercício legítimo da competência do Estado do Rio de Janeiro para regulamentar a exploração de modalidades lotéricas já previstas pela União, respeitando tanto a Constituição Federal quanto a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.
A ação segue em tramitação no Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que será responsável por decidir sobre a constitucionalidade do Decreto.
